吴刚梁(中国企业改革与发展研究会研究员)

评论丨深化国资国企改革应聚焦五大重点  第1张

  党的二十届三中全会对深化国资国企改革进一步作出重大部署。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出,深化国资国企改革,完善管理监督体制机制,增强各有关管理部门战略协同,推进国有经济布局优化和结构调整,推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位,完善主责主业管理,明确国有资本重点投资领域和方向。

  结合当前国资国企改革实践,笔者认为,《决定》对深化国资国企改革部署的重点内容体现在以下五个方面。

  第一,战略协同。近年来,虽然经营性国有资产集中统一管理工作一直在推进之中,但目前仍然存在“多龙治水、各管一摊”的局面。例如,产业类国有企业由国资委监管,金融国资由财政部门监管,文化国资由宣传部门监管,个别党政部门与事业单位所属国企仍然没有改制与脱钩。

  多头管理容易造成政出多门、政策冲突,导致改革与监管政策缺乏战略协同,增加了执行成本。因此,应加强部门之间的统筹协调,形成合力,注重改革的整体性、系统性与协同性,加强顶层设计,构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系。

  第二,增强核心功能。自从去年底召开的中央经济工作会议以来,“增强核心功能”的顺位便摆在“提高核心竞争力”之前。这是因为,党的二十大之后,国有企业的功能作用被提到了重要议事日程。《决定》提出要更好发挥市场机制作用,同时也提到要弥补市场失灵。国有经济无疑是弥补市场机制失灵的有效工具之一。因此,在推进中国式现代化过程中,国有企业要发挥特殊的功能和作用,包括发挥科技创新、产业控制与安全支撑的“三个作用”。国有资本作为一种稀缺资源,要聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务四大核心功能。

  笔者认为,发挥三大作用,增强四大核心功能,就是国有企业的新使命、新任务。也就是说,今后国有企业主要做民营企业做不了、做不好的事情。我们需要探索建立一套可量化的国有企业履行战略使命评价制度,纳入更多的宏观指标,优化国有经济增加值核算,科学客观、精准地考核与评价国有企业功能价值。

  第三,坚守主责主业。每一家国有企业只有坚守主责主业,国有经济特殊的功能作用才能实现。除了国有资本投资运营公司,当前产业类的国有企业一般会被核定1~3个主业,偏离主责主业将会被问责。上阶段的国企改革的一项重要内容,就是剥离低效无效资产,剥离非主业、非优势资产,即处置出清“两资”“两非”,把国有资本聚焦到核心功能上来。国有资本布局的方向就是《决定》中提到的“三个集中”。

  为防止国有企业偏离主责主业,脱实向虚,笔者建议,今后或可以由国资委、财政部、国家发展改革委等多部门联合出台规定,明确国有资本重点投资领域和方向,建立国有经济布局优化和结构调整指引制度,就像外资投资清单和目录那样,明确哪些是国有资本“鼓励”“限制”或者“禁止”的行业与领域。

  第四,两类公司改革。组建国有资本投资、运营公司(即“两类公司”)是建立以管资本为主国资监管体制的重要举措。近年来,央企搞了19家投资公司试点(其中5家已经转正),2家运营公司试点。地方也相应设立两类公司或一体化公司。两类公司的定位是履行出资人职责的机构。随着两类公司等试点,三层架构+三类公司的国资运营模式初具雏形。三层架构为类似新加坡淡马锡的“政府(部门)—国资公司—国有企业”,三类公司是指中间层的国资公司由国有资本投资公司、运营公司以及产业类集团构成。

  组建两类公司能够较好地理顺国有资本与国有企业的关系,有利于推进混合所有制改革和打造竞争中性的营商环境,是“管资本”模式的重要改革路径。但是,近年来改革出现了一定程度的停滞。一些两类公司的功能定位不清,只是翻了个牌,还是原先那一套运营模式,缺乏国资平台公司的属性,也没有资本运作能力。这次《决定》重提深化国有资本投资运营公司改革,笔者研判两类公司的改革有望重启与加快。

  第五,自然垄断行业的改革。对于能源、铁路等自然垄断行业,该垄断的环节要垄断,该竞争的环节要竞争。主要思路是纵向拆分,具体包括“放开两头,管住中间”“网运分开”“厂网分开”的方式。

  油气、铁路、电力等行业具有规模经济与范围经济等网络特征,自然垄断属性明显。中间的管网和运输环节具有自然垄断属性,要防止重复建设和无序管理,设立中国铁塔公司、国家管网公司就是典型例子;“两头”,包括生产、销售环节,需要引入竞争机制,特别要对民营企业开放。